雲南“戶改”為什麼是“最徹底”的

    “路旁的花兒正在開，樹上的果兒等人摘，等人摘。遠方的客人請你留下來……”歐醉琴一邊哼著這首著名的撒尼族民歌，一邊忙著給客人復印材料。

    歐醉琴的老家在湖南省新化一個偏僻的小鄉村，5年前來到雲南省紅河哈尼族彝族自治州蒙自縣一家打字復印店打工。

    “現在我是地地道道的蒙 自人，再也不是農民工了。回老家時，鄰居都說‘瞧，城里人回來了’。”說這話時，歐醉琴一直面露微笑。“我已經把湖南老家的房子全賣了，承包的土地也沒有了，和丈夫、孩子一起全家‘移民’到蒙自。”

    歐醉琴的歸屬感來自于正在進行的雲南省戶籍制度改革。

    記者從雲南省公安廳獲悉，從明年1月1日起，歐醉琴式的幸運將擴大到雲南省全省範圍。

    據了解，我國1993年6月就草擬出了戶籍制度改革的總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。

    在雲南省之前，河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省、自治區、直轄市先後進行了戶籍制度改革的試驗。不過，相對于這些地方局部試驗性質的改革，雲南省的改革卻被理論界稱為“最深入、最徹底”的。

    為什麼這麼說呢？面對記者的問題，雲南省公安廳有關人士建議記者去紅河州看看，因為“那里的戶籍制度改革是雲南省的樣板，最有代表性”。

    最大突破

    戶籍登記管理模式實現“一元制”

    在紅河州首府所在地的蒙自縣公安局辦理戶籍登記的大廳里，準備領取準遷證的人排成了隊伍。

    隊伍中的小施原是與蒙自相鄰的綠春縣的農業人口，10月份剛在蒙自縣城內買了一套二手房，完全符合新的在蒙自落戶的登記條件。最近，他剛從昆明一家裝飾公司辭了職，想在蒙自發展。

    按照規定，要來蒙自縣落戶，先要在這里辦好準遷證，然後再到自己原來戶口所在地辦理遷出手續後，正式落戶于蒙自縣的某一個符合手續的轄區。

    由于證件、資料齊全，不到5分鐘，小施就拿到了準遷證。

    2006年1月1日，對雲南省紅河州的居民，尤其是農民來說，是個意義非凡的日子。從這一天起，紅河州開始全面施行新的戶籍管理制度，在全州範圍內取消農業戶口、非農業戶口的性質“二元”劃分，只憑3年期的租房合同就可以在城中落戶。凡在紅河州登記落戶的人員，統稱為“紅河州居民戶”，變戶籍登記管理模式上的“二元”為“一元”。

    公安派出所在向有關部門和居民出具戶口證明時，不再標注“農業”或“非農業”字樣，戶口證明不再作為享有相關待遇的依據。

    “在全省範圍內實行戶籍登記管理‘一元制’管理，是雲南戶籍管理制度改革最大的突破點。”雲南省公安廳有關負責人說。

    據介紹，建立城鄉統一的戶籍登記管理模式，使戶籍登記既能證明公民身份，反映公民實際居住地，為行使各項社會管理職能奠定基礎，又能引導人員合理有序流動，促進農村富余勞動力向城鎮轉移，推進城鎮化進程，推動城鄉協調發展。這一做法有利于逐步落實城鄉居民在社會生活中的公平待遇。同時，以準入條件取代人口控制指標、改革學生落戶辦法、取消對直系親屬投靠落戶的限制、放寬購房落戶條件等方面，均比其他省份的改革有突破性放寬。

    雲南省公安廳有關負責人說，以準入條件取代人口控制指標，是這次戶籍管理改革的核心和戶口遷移落戶的基本條件。由于現階段在客觀上存在城鄉差別，城鄉相關政策也還有一定差距，不可能實現戶籍關系自由遷移，因此，在城鎮或農村遷移戶籍關系時仍需要有一定的準入條件，即申請人必須同時具有合法產權的固定住所和穩定生活來源這兩個條件，才能遷移落戶。“以準入條件確定戶籍關系的登記、遷移，符合社會主義市場經濟發展的要求，便于正確引導公民遷移落戶，便于對人口遷移流動進行科學調控。”這位負責人說。

    帶來變化

    流動人口落戶治安案件減少

    近50年的戶口管理制度突然放寬了，必然帶來人口遷徙的高潮，城市化進程明顯加快。

    從2006年1月1日至2007年10月底，紅河州公安機關一共辦理州內外戶口遷移15.49萬人，其中遷入87394人，與2001年至2005年年平均遷入數相比增長8.8%。在全州總遷入的87394人中，遷入蒙自、個舊、開遠3個縣市落戶的就有44396人，佔遷移總數的50.80%，使3地的城鎮化水平達到62.6%。

    36歲的王愛芬離開老家貴州省盤縣雞場坪鄉已經有十多年了，在紅河州她開了一家米粉廠。

    “在紅河我什麼苦活兒都干過，雖然掙了一點錢可不敢用，總想著我們是外地人在這里呆不長，現在可不一樣了。”紅河州戶籍改革後，她毫不猶豫地在蒙自城里買了一套房子，順利地變成了“城里人”。

    大量在紅河州打工、買房、做生意而落戶的人，給當地經濟發展帶來了巨大的活力。2006年，全州生產總值達360.33億元，同比增長12.3%。財政總收入90.69億元，同比增長13.2%。

    在經濟增長的同時，戶籍改革後，另一組數據卻在下降。

    紅河州2006年各類刑事案件立案數同比下降7.6%，治安案件同比下降41.1%。

    在蒙自縣公安局，治安大隊副大隊長山藶藶給記者調出了“戶改”前後全縣治安案件的準確數字︰

    2005年，全年受理1415起，查處1392起；2006年，全年受理665起，查處657起。“戶改”前後對比，治安案件下降了一半以上。

    治安案件的下降與“戶改”有必然聯系嗎？記者的疑問在蒙自縣東城派出所得到了解答。

    東城派出所是蒙自縣最大的一個派出所，管轄區內固定人口8.4萬人，流動人口1萬多人，人員情況最復雜。戶籍改革後，東城派出所共遷入四五千人。

    “這些流動人口落戶後變成了常住人口，有了自己的固定住房有了一定的收入，他們也希望自己能生活在一個治安環境好的地方，因此他們會主動維護社會治安，自然也不忍心破壞良好的治安環境。”東城派出所所長泰永生說。

    針對實際

    政府各部門出台相應配套意見

    “取消‘二元制’戶籍登記管理模式不等于取消了‘農業人口’、‘非農業人口’存在的事實。”說這句話的是雲南省公安廳副廳長嚴尚智。他在雲南省“戶改”新聞通報會說，“戶籍登記管理模式的改革，並不能改變城市和農村的差別，也不能改變每一個居民的職業、實際登記戶籍關系的居住地環境等客觀事實。”

    事實上，在一些率先推動“戶改”的城市，確實遇到一些難題。一些干部坦言，雖然“戶改”城市在戶口形式上都統一為“居民戶口”，但一到落實具體政策和福利時，差別常常就浮現出來。

    去年，河北省某試點城市下發對城市特困群眾和重點優撫對象實行采暖費補貼的通知，規定的“補貼範圍”仍然有“農業”和“非農業人口”的界限。

    山東省有個“戶改”試點城市去年底下發的一些補貼、安置、再就業等方面的通知，也依然沿用了原有城鄉戶籍的區別。

    記者在雲南的調查中發現，擔心“戶改”象征意義大于實際意義的人確實存在。

    蒙自縣近郊的一些村鎮大面積種植石榴，遠近聞名。住在紅寨鄉高家寨村的張守相，開著送肥料的小車剛準備出門，正巧讓記者“抓住”了。

    老張一家4口種了2畝多地的石榴，一年收入一萬多元，生活不錯。“我肯定不會到城里落戶口，沒了土地就沒有收入，我們到城里靠什麼生活？”張守相直言，“沒有經濟來源，我們村至少90%的人不願意到城里落戶。”果然，在村里問過幾人，大家都是搖頭。

    不少公安機關人士和法學專家對記者說，“戶改”從“象征意義”走向“實質突破”，至少要突破4個方面的深層次矛盾。

    統一城鄉戶口並不意味著相關社會問題會隨之解決。現在，通過市場來配置資源的，如住房、汽車等，已不存在所謂戶籍問題。但還有太多公共資源由政府部門分配。

    對“戶改”的一些政策，中央和地方存在認識上的不一致。如小城鎮建設，國家要求放開戶籍，一些地方至今沒放開。

    戶籍徹底放開有一個前提，即社會保障、教育等要全國統一。而目前我國的財政、醫療、教育等資源分配都不是全國均等的，地區差別大。據有關資料顯示，2004年城鄉居民收入差距本來是3.2：1，加上各種福利差距，實際達到6：1；養老保險，各地繳納的水平不一樣，中間有差額，在人員流動時很難對接；社保是由地方財政兜底解決，因而各地也不一樣。

    統一城鄉戶口還有一個問題，即農民可以進城，市民也應可以下鄉。既然門檻取消了，人口流動就應是雙向的，但目前市民變農民的門檻同樣很高。

    紅河州一些城鄉結合部的農村生活條件高于城鎮，如果讓外來人口落戶村里則直接影響到原有村民的人均經濟收入比例，矛盾不少。雖然“戶改”規定中沒有對這一情況加以限制，但實際操作時，公安機關在變更登記中還是要求出具“村民小組和村委會同意落戶”的材料，才能辦理。

    中國人民公安大學教授王太元指出，戶籍改革能否切實推行，主要問題不在戶籍制度、戶口遷移制度，不在公安機關，關鍵要看相關制度、相關部門是否能配套改革。“只有就業、教育、住房、社會保障等各方面真正一視同仁，不分地區、不分戶口性質，才能真正打破城鄉二元經濟格局。”相關方面順應形勢及時改革，戶籍管理制度改革才具有實際意義。

    “紅河州在進行戶籍改革時已經考慮到這些實際問題。”紅河州委政策研究室的李保紅介紹說，2006年1月1日開始實施戶籍改革的同時，紅河州公安、財政、農業、民政、國土、建設、教育、勞動和社會保障、人事、人口和計生等各部門也都相應出台了與之配套的實施意見，只是還缺少一些具體操作的細則。

    戶籍改革必然對現行的農村土地承包、教育、社會保障、勞動就業、城市建設、軍隊轉業干部和退伍士兵安置等一系列法律、政策制度產生重大影響，也同樣不可避免地涉及到這些方面的財政投入和分配問題。

    據了解，外省有的地方因為缺少必要的財政投入而暫停了戶籍改革的實施。紅河州公安局“戶改”大隊大隊長楊建告訴記者，紅河州的作法是，在目前的條件下有選擇地投入財政資金。

    記者從紅河州公安局提供的一份材料中看到，州級財政共安排資金413萬元，全面加強對進城務工人員職業技能的培訓，同時州、縣兩級財政配套低保資金1345萬元；蒙自縣安排155萬元專項資金兌現給1萬余名失地、無地的農民，對他們實施最低生活保障；蒙自城區學校接受外來農民工子女入學1811人，免收借讀費110萬元。

    待解難題

    財政保障及公安管理壓力如何消除

    李保紅告訴記者，紅河州“戶改”最大的困難有兩個︰一是在逐步實現公民的平等待遇方面，財政保障壓力加大，二是基層公安機關管理工作的難度加大，“在未來的改革中，這兩個問題有待進一步解決。”

    據紅河州民政局統計，紅河州每年接收退役士兵在1400人左右，其中農村退役士兵1000人左右，復員士官300人左右，如果實行同等安置政策後，財政每年將要增加安置經費2500萬元左右。紅河州農村人均年純收入在625元以下的貧困人口約55萬人，以城市低保每人月均補助標準150元左右計算，人均月補差62元，年需資金4.09億元。按照城市低保保障資金配套比例測算︰中央、省配70%，約3.39億元，州配20%，約9762萬元。此外，逐步實現戶口登記在農村村委會的革命傷殘軍人、烈士家屬、老復員軍人、帶病回鄉革命軍人的城鄉同等待遇，財政保障壓力無疑加大。

    “戶改”後取消了暫住證，實行登記制度後，增加了公安機關管理流動人口的難度。

    “現在，我們實行的是每月手工填報一次的臨時做法，不能與全國人口管理信息系統餃接，既增加了基層公安機關的工作量，又常常造成數據不準確。”楊建說，現行人口統計年報制不利于人口遷徙變動的分析研究。

    已經在蒙自落戶的王愛芬也留了個心眼，她丈夫的戶口還在貴州農村老家沒遷過來。在老家還有4畝旱地、2畝水田，都掛在她丈夫名下，現在轉給親戚代種。王愛芬考慮得長遠又現實︰“萬一有個什麼意外在這里呆不住了，我們回到老家好歹有地能糊口。”

    雲南省戶籍管理制度改革歷程

    1997年以來，雲南省先後3次出台了戶籍管理改革政策。

    第一次是1997年，雲南省在安寧、楚雄等11個縣市進行了小城鎮戶籍改革試點，為在城鎮有合法穩定非農職業的農村人員或有穩定生活來源、有合法固定住所且居住滿2年的農村人員辦理了落戶。

    第二次是1999年，出台了《雲南省人民政府關于進一步推進我省小城鎮戶籍管理制度改革的決定》，除昆明市五華、盤龍、官渡、西山四區外，把全省其它各縣市區全部納入小城鎮戶籍改革範圍，再次放寬了遷移落戶條件。

    第三次是2001年，出台了《雲南省人民政府批轉省公安廳關于認真貫徹國發﹝2001﹞6號文件進一步深化我省城鎮戶口制度改革的意見的通知》，進一步放寬了遷移落戶條件。

    據不完全統計，自1997年至2005年底，全省共解決了近100萬人戶籍關系遷移的問題。

    繼2001年全省第三次戶籍管理制度改革之後，2003年5月，省公安廳又成立了以主管廳長為組長的調研組，先後在昆明市、昭通市、玉溪市、曲靖市、文山州等地調研，到戶籍改革先行的江蘇、福建、廣東及所轄的南京、蘇州、福州、廈門、廣州、深圳等市考察，起草了《雲南省公安廳關于深化我省戶籍改革的若干意見》草案，書面征求了全省16個州、市政府、公安局和省級有關部門的意見，並多次召開了戶籍管理改革座談會，對省內外戶籍制度的歷史和現狀進行了研究，形成了《關于深化雲南省戶籍改革的若干意見》。

    2006年7月，雲南省公安廳結合公安部的工作要求再次進行了專題調研，汲取了紅河州戶籍管理改革中的先進經驗，完善了有關改革措施。

    2006年9月，將《關于深化戶籍管理制度改革的意見》分別書面征求了省委政策研究室、省政府法制辦等11個省級有關部門的意見，並根據所提意見對草擬的“意見”進行了修改。

    2007年7月，省公安廳再次對“意見”進行了修改完善，最終正式形成了《雲南省人民政府關于深化戶籍管理制度改革的意見》報省政府常務會審批。

    2007年11月10日，雲南省公安廳透露，《雲南省人民政府關于深化戶籍管理制度改革的意見》將于2008年1月1日起實施。 (記者 薛子進 儲皖中)