严密的明代巡按御史制度及其回避制度与自身廉洁制度

    中央政府派遣监察官对地方行政进行定期巡回考察的制度，在我国2000余年的封建专制主义政治中发挥过极大的作用，并积累了丰富的经验。其中尤以汉、唐、明三代最为突出，而集中体现在明代巡按御史制度上。

    明代巡按御史出按，包括点差、巡察、回道考察三个环节，每一个环节都有许多必须遵循的规则。

    一、点差。即巡按御史的差遣点派。根据《诸司职掌》、《宪纲事类》、《明会典》及其它有关资料记载，明代巡按御史点差基本包括以下几方面：

    l，凡差派巡按御史，先由都察院拟定监察御吏2人，由都御史在朝会时引至御前，由皇帝点差其中一员。

    2，凡北方籍御史，如北直隶、山东、山西、陕西、河南人，例不差往广东、广西、云南、贵州巡历；南方籍御史，如福建、广东、广西、云南、贵州人，不任辽东、宣大、甘肃等北方边境地区差务。我国幅员广大，不单南北地理、气候差异很大，民情风俗有异，生活习惯不同，而且语言亦不相通，特别是南方地区，方言土语繁多。所以，不论北方籍的御史至南方巡历，还是南方籍的御史到北方边境巡历，都难于深入体察风俗民情，了解官场弊端，就是气候也难以适应。给工作的开展将会造成多重障碍。明代差分南北，便缓解了这一矛盾，因而是具有一定合理性的。

    3，明代御史出差根据道里远近、事务繁简分为大、中、小三等。小差为御史初任试职时的差务，试职期满，经考核合格实授后，必须先任中差(专差)，然后才能清点大差(巡按)，不能违背这一程序。辽东、宣大、甘肃三处巡按御史本系中差，但嘉靖时规定，仍然必须于其它中差回道御史中择差。此中规定颇为严格。如万历末年，除王庭初任御史，被差巡按辽东，都察院便以此遭到非议，被斥为无“一毫为地方之心”。

    4，巡按出差一般是轮差，即以中差御史差竣回京复命的先后为序进行差派。但轮差只考虑到了制度的划一及行政上的简便，却不能做到量才施用，使人地相宜。所以，嘉靖九年，右都御史汪鋐指出：“巡按地方，繁简难易不周，当视人之才力。……今宜不拘历任先后，惟以才力相应者二员，请旨简用，庶巡按得人，地方受惠”。世宗称其“深切时弊”，俱准行。故此后在巡按御史出缺时，都察院往往在征得皇帝同意后，根据具体情况，不拘轮次，在中差回道御史中遴选合格人员当差。

    二、巡察事项。明代巡按御史衔命巡察州县，代天子巡狩，举凡吏政、刑名、钱谷、治安、档案、学校、农桑水利、风俗民隐，无所不察、小事当即处理，事大者奏请皇帝裁决，或候差满回京汇报工作时交中央有关部门处最。综合起来，其巡察任务主要为以下几方面：

    1，考察吏政。考察地方官吏是否有违法失职情节，这是巡按御史的主要任务。

    2，照刷诸司文卷。即对各部门行过公文进行审查。对此，在《诸司职掌》内就分别针对府卅I县衙署中吏、户、礼、兵、刑、工六房的案卷检查作了详细规定。审查过程中，根据案卷内所涉事件已结未结、是否有违背规章及举措不当情节等，仍分“照过”、“通照”、“稽迟”、“失错”、“违错”、“埋没’’六类批于卷尾，以此作为评价官吏成绩优劣的一项标准。

    3，复核和受理诉讼案件。

    4，考察政教民情。

    5，查勘农田水利及公共设施。

    三、出巡事宜。

    l，期限。明代巡按御史出按，扣除赴任及回京复命路途往返所需的日程外，以一年为期限。对于这种短期任职制度，顾炎武曾有过精辟的说明：“(明代巡按御史)又其善者在于一年一代。夫守令之官不可以不久也。监临之任不可以久也。久则情亲而弊生，望轻而法玩。”易言之，地方行政长官的任期不能太短，时间太短，则无法对一境之内的具体情况作深入的调查研究，做到兴利除弊。但监察官的任期又不能太长，时间一长，监察官就有可能与地方行政长官勾结起来，做出不公不法的事来；同时，由监察官所代表的中央朝廷的威严也会减弱，使国家法律失去应有的效力。明朝将巡按御史的任期规定只为一年，便在一定程度上防止了这种弊端的产生，这的确是一种较为科学的行政设计，难怪顾炎武在清初总结明朝灭亡的教训时，对明代制度颇多贬斥，而对巡按制度却大为称赞。 。

    2，随员。《宪纲》规定，巡按御史出巡许带书吏一名，照刷文卷，许带人吏两名；若应用监生，必须临时奏请。书吏及承差监生必须与巡按御史同行，不许相离。’

    3，治所。巡按御史按期周行所部各府州县，必须有固定的治所才能就便处理公务及饮食起居。明朝时，于各府州县衙署附近皆建有察院公司，即“专为监察御史、按察司官，出巡听理词讼、照刷文卷而设。”御史及按察司官留住处理公务时，地方官府必须派兵守护，闲杂人等不得靠近，即使是地方行政长官，未经允许也不得擅自入内。御史及按察司官巡历过后，不得另作它用。

    4，财务。巡按御史在经费开支上必须保持独立．凡“合用纸笔、石粜墨、灯油、柴炭行移所在有司，并支给官钞，收买应用。”回京复命时要将开支帐目申报都察院，“秋毫毋得取费于有司”。

    5，与司府州县官相见礼仪。巡按御史奉命出按，官虽强七品，但代表中央朝廷、代表皇帝的权威，所以，不能拘守一般官吏相见中的礼仪。为此，《宪纲事类》中专门著为《出巡相见礼仪》四条，分别规定了与布、按两司官、与各卫军官、与盐运司官、与各府州县官、与府州县学教官生员及与僧道官等相见时，双方必须行使的礼仪。繁文褥节，规矩颇多。 ，

    四、权威保障与限制。担任巡按工作的御史，除享有一般御史所拥有的权威，承受一般御史所共有的约束外，还有一系列特殊的规定。

    在权威保障方面，有关生命安全最为紧要。《诸司职掌》定：“凡分巡按治州县……．其经过去处，差拨弓兵防护。”《宪纲》亦言：凡巡按御史“经过去处．量拨弓兵防送”。后来还有遣官军护送的事例。

    有关职权的行使，《宪纲》规定，巡按御史所巡之处，在职权范围内，如需调阅案卷，传问官吏，所在官吏不得推托。各级官吏对巡按御史“不得挟私沮坏，违者杖八十，若有干碍合问人数，敢无故占像不以发者，与犯人同罪。”“若有官吏犯法，畏避追问，故将财物妇女潜入公膈，设计装诬，沮坏风宪者，并许取问，实封奏闻。犯人重处，财物没官，妇女发有司收问。其出巡官吏，仍不得自生嫌疑回避，以妨巡历。”

    至于巡按要承受的特殊约束，大致包括以下几点：

    1，回避。《宪纲》规定：御史巡历地方，如果系原籍及曾历仕寓居处所，必须回避；在办理公务中，如涉及与自己有仇嫌之人，也必须移文陈说回避；此外·凡有亲族担任行政长官的地区，也必须回避。万历五年七月，“吏部申明官员回避，朝廷以爵为序，除巡按御史照例从方面官回避外，余皆以卑避尊，不得以族序论。著为令”。

    2，限定职权范围。明朝规定，“巡按御史按临之处，据其已行之事，查考得失，纠正奸弊，务使民安政举而已；不必另出己见，多立法例”。即处于事后查考及从旁监察的位置，不是去指挥地方行政。．对于总兵镇守官，凡调度军队、马匹，区画边务，巡按御史尤不得干预；即使总兵镇守官犯有违法重事，只能指陈实迹，具奏请旨，不得擅自辱慢。

    3，禁郊示。《宪纲》规定，巡按御史所至之处，须用防闲，未处理公事之前，不得接见闲杂人。分巡所至，不得向地方官打听此地有何特产，不得令官府人员代为购买货物，不得盛张筵宴，邀请亲朋好友。王世贞云：“故事，巡按御史行部，必竣事而后与士大夫往来”。南京都察院右副都御史也曾告诫诸御史：“御史寡交游，则无私谒；少宴会，则无请托，鲜不惮过”。

    4，禁携家眷。巡按御史不得带一家眷，即音信也要断绝不通，以示杜绝私念，一心为公。

    5，戒再巡历。巡按一年一代，如无特殊情况及朝廷特准，不得再巡。

    五、回道考察。巡按御史巡历期满，回京汇报工作后，得由都察院堂上官对其任期内的成绩进行考核，考核称职的回道管事，不称职的酌情予以处罚，称为回道考察。正统《宪纲事类》中规定：“凡监察御史行过文卷，从都察院磨勘……中间果有枉问事理，应请旨者，具实奏闻”。正统十四年更规定：“令御史差回，都察院堂上官考其称否具奏。”但这一制度后来没有得到认真实行。万历初年，张居正因感回道考察，“先朝事例甚严，近年以来一概都准回道”，令都察院严加考察，竟以此授人以口实，为其门生御史刘台所劾：“按臣回道考察，苟非大败类者，常不举行，盖不欲重挫之。近日御吏俞一贯以不听指授，调之南京，由是，巡方气短，莫敢展布。”如此说来，不考察为惯例，而认真执行倒是徒生烦忧了。

    回道考察趋于废弛有多种原因。刘台所谓“苟非大败类者，常不举行，盖不欲重挫之”以砥砺其志节，使其在纠举官邪中能以比较威严的形象出现，这是原因之一。其次，条例过于繁冗也给考察造成很多困难。嘉靖《造报册式》28条，其中如督捕过盗贼若干名、督修过城濠圩岸塘坝若干所、禁约过赌博若干起、禁约过土豪凶徒害人若干起等，是属于地方行政官员所管的事情，“巡按不过督率，乃尽入册，，徒废纸札；执此考察，亦属琐碎”。再次，明朝政治自中叶以后一扫前期相对清明的气象，大小官吏不是贪墨纳贿，便是尸位素餐，不理政事。巡按回道，“掌院官多务姑息，不为复实考察。”明朝政治日趋腐朽，回道考察制度的废弛正是这一江河日下形势的反映。