法国着力改进行政诉讼程序

    获得公正、有效的司法救济权是民主法治国家公民的一项基本权利。该项已被欧洲国家普遍认可、确认的权利还包含合理的审理期限、庭审公开以及尊重辩护权利等主要内容。从法国实际情况看，司法独立、庭审公开以及尊重辩护权方面的要求均得到较好的执行，而在合理的期限内审结案件的要求却落实得不够理想。为缩短审判期限，提高行政审判效率，使公民的权益得到更好的保障，除增设上诉行政法院和初审行政法院、增加法官人数外，法国还从改进诉讼程序方面着手，采取了一些措施，主要有引入独任法官制度，扩大行政法官的权力，改进紧急审理程序，加强行政法院判决的执行力度等。

    引入独任法官制度

    传统上，法国行政诉讼一直实行合议制原则，认为合议制是行政案件审理质量的保障。在法国行政诉讼中最初引入独任法官制是在紧急审理程序，其主要考虑是，在有限的人力情况下，使行政法官能够在紧急情况下在有效的时间内介入，快速对案件作出裁决。为了使法官能够在简单的案件中节省时间，以提高行政诉讼案件的整体审理速度和效率，法国在１９９５年的一项有关诉讼程序改革的法律中将独任法官制引入非紧急情况下行政案件的审理。因此，目前法国行政案件可由独任法官审理的情况分为两种：一是紧急审理案件，另一是紧急情况之外的普通行政案件。

    引入独任法官制度，绝不意味着法国彻底抛弃行政案件的合议制原则。实际上，合议制仍然是现行《行政司法法典》强调的行政诉讼制度基本原则之一。有关非紧急情况下可由独任法官审理行政案件的规定，仅适用于简单的行政案件，也就是说那些重复性强、审判结果比较明显或者争议标的额小的行政案件。

    另外，与法国普通系统的一人组成一个法庭的初审法庭法官不同，独任行政法官因不是具有自己特有管辖权的机构，而不能独立于其所属法院集体而单独存在。而且，独任法官还可以随时将含有重大或者疑难问题的案件移交合议庭集体审理，以使案件得到更为恰当的解决。

    我们可以看出，法国在进行行政诉讼程序改革时，在节省人力、由独任法官审理案件、快速结案与多名法官介入、利用更多的时间作出高质量判决之间进行取舍时，持比较谨慎的态度。

    扩大行政法官的权力

    行政法院判决的执行难问题，是欧洲大陆国家普遍面临的问题。除行政机关性质本身（如公共财产不得被扣押）是构成行政判决执行难的原因之一外，行政法院缺乏必要的法律手段也是主要原因之一。长期以来，法国行政法院满足于依法作出判决，而由行政机关承担执行判决的责任；行政机关不执行判决的，则承担过错行政责任。行政法院在其判决书中惯用的词句是：“不由行政法官向行政机关发布命令。”的确，法国行政法长期坚持的原则是“禁止（行政法官）向行政机关发布命令”。对行政法官来说，“发布命令是脱离其审判职能而侵犯当政行政机关职权”。尽管法国最高行政法院采取了一些措施，加强对执行行政法院判决的监督，但缺乏必要的法律手段使判决得到确实有效地执行。

    这一状况在１９９５年得到了改变。法国１９９５年２月８日的法律翻开了法国行政诉讼制度历史的新一页。该项法律突破了法国行政法上的禁止向行政机关发布命令原则，赋予行政法官在作出判决的同时向行政机关发布命令的权力，以使其判决得到执行。有的法国学者将其称之为“预防性的命令”。

    根据规定，行政法官在判决撤销行政决定或宣布处罚措施的同时，可发布执行命令，旨在解释并具体指出受处罚一方当事人应该采取何种行为，以使判决对其提出的义务能够得到遵守，但条件是法院受理了发布命令的请求。换言之，行政法官不得依职权主动向行政机关发布命令。

    法律规定了两种情况。第一种情况是，判决必然包含了应“按确定的意思”采取“一项执行措施”的含义。在这种情况下，法官判决应采取的措施，必要时还可确定执行这些措施的期限。这就意味着在判决作出之后，行政机关除了作出判决要求的行政决定外没有别的任何选择。第二种情况是，判决必然包含了行政机关在对案件进行新的审查之后重新作出一项决定的含义。在此情况下，行政法官可发布命令规定行政机关“在一个确定的期限内”作出一项新的决定，但行政法官仅限于确定作出决定的期限，而不发布作出何种行政决定的命令。

    此外，为使其判决得到执行，行政法官拥有的另一法律手段是《行政司法法典》第Ｌ９１１－３条赋予的向行政机关作出逾期罚款措施的权力。具体地说，在上述两种情况下，法官还有权根据当事人的请求，在发布命令的同时附带规定逾期罚款的措施。

    改革紧急审理程序

    改革和完善行政诉讼中的紧急审理程序，也是法国近年来为提高行政案件的审理效率、更好地保护行政相对人的合法权益而采取的重要改革措施之一。２０００年６月３０日第２０００－５９７号法律对法国紧急审理程序作了较为重大的改革，使法国公民在认为合法权益受到强大的行政机关的侵害时，可以通过经过完善后的紧急审理程序获得及时的保护。

    （作者单位：法国埃克斯·马赛三大欧亚研究所）

作者: 金邦贵