公务员终身制打破

    “中国社会恰恰是一个人情社会，要想让公务员正常的退出，斩断官场内复杂的裙带关系网恐怕也是一个很难办的现实问题。”

    □文/本报记者 魏刚

    2007年10月12日到2008年6月29日，整整用了八个月的时间，陕西华南虎事件才尘埃落定。 当周正龙被提请逮捕时，曾经信誓旦旦支持周正龙的当地政府工作人员只是受了免职的处理。陕西省林业厅副厅长朱巨龙听到这个消息后，轻松的说：“我可以开心生活，享受快乐了。”

    华南虎事件让政府诚信受到重创，很多人开始反思，有关政府工作人员为何要等到八个月后才被免职，免职后却仍然不以为耻呢？

    近日，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008年-2012年工作规划》。 在这份1.2万字的《工作规划》中，有11个字格外引人注目“建立公务员正常退出机制”。北京理工大学经济学教授胡星斗告诉《北京科技报》，现在重提公务员退出机制可能要解决两方面问题：一是廉洁问题，一是公务员机构臃肿问题。

    有数据统计，2007年中国公务员的平均年工资为15487元；比同时期全国城镇在岗职工的年均工资16024元还低一些。国家人事部有关领导也曾多次在公开场合强调，公务员的待遇并不高，“比外资企业的待遇差远了，比我们很多国有企业的待遇差远了，在社会不同的就业群体中，公务员的待遇是一种中等的水平”。

    按照常理，待遇不高会出现一个公务员辞职的高峰，但是这样的状况并没有出现；依然还是公务员考试挤破门。

    2007年国家公务员考试，共有100多万人提交了报名申请，仅中央办公厅秘书局的5个岗位，就吸引了3881人竞相争抢。其竞争之惨烈，令高考和司法考试都相形见绌。由于报考的人太多，国家公务员报名网站不得不在当天下午到夜间暂停运转，进行系统维护。在报考岗位上，以往大学生都集中报考中央和省部级单位，如今地、市、区、县单位，甚至像“村官”这样以前大家都不愿意报考的岗位，也吸引了大量大学生前来应考。

    在公务员考试的大军中，很多人屡战屡败，但依然屡败屡战。参加过三次公务员考试的王东说：“公务员工作相对稳定，是当前为数不多的‘金饭碗’，工资也能迅速地随着物价、财政收入的增长‘水涨船高’，还享有办公、出差、乘车等补贴，在住房、医疗等方面也能享受到更多的福利照顾。”

    但是屡试不中让王东也有了放弃的念头：“不知道我是对公务员的考试心死，还是对制度的心死，我已经不想再当公务员了。”

    胡星斗说，目前，中国的公务开支一直占GDP相当大的比例，这对于国家财政而言是一个巨大的消耗。造成这个现象的原因很多，其中一点就是长期以来我们的公务员“能进不能出”，吃财政饭的人越来越多，即便不在此处当官也要到彼处谋职。

    但与此相比，在西方一些国家，公务员一旦被辞退或者他所在的党选举失败了就意味着他马上削职为民，不再享受任何作为官员的待遇。“但中国人大政协甚至高校都成了一些官员养老的去处。所以，要建立公务员正常退出制度就是为了削减冗员，减少财政开支。” 胡星斗说。

    在现有公务员的管理体制下，尽管公务员法规定了公务员实行任期制，但在现实中，除非公务员本人因违纪违法被清理或者调任，无论干好干坏都能干一辈子，这一终身制现象直接导致很多公务员不务正业。

    2007年山西省洋县发生洪灾后，当全县民众全力以赴开展生产自救和灾后重建的关键时刻。县办公楼内数名来自基层的民众办事却到处找不见人。等到了统计局办公室，才发现4名公务员正在两台电脑上入迷地玩着斗地主游戏，即使有人站在门口连续拍照时，也没有人察觉。

    最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长宋寒松说：“渎职个案平均损失是贪污的17倍。”渎职案件越来越多，给国家造成的损失越来越大。2004年，审计署对原国家电力公司领导班子进行了任期经济责任审计发现，因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失32.8亿元。

    而就在全国各大网络论坛如火如荼的讨论陕西“虎照门”事件时，又添加了新的热点议题,即“瞌睡门”。为了总结吸取“华南虎照片事件”的教训，陕西省政府于7月1日下午在西安召开机关处级以上干部整风大会。但是领导在台上大讲“整风”的时候，台下公务员却睡得正香，有的甚至旁若无人的打起了呼噜。

    一些专家认为，造成这样的结果就是因为监管不够，公务员队伍没有压力。

    “与其他行业相比，公务员的生存环境优越，比如企业转制时，人员下岗或失业被认为是天经地义的，而机关每遇精简与撤并等问题时，有关公务员的去向，总能听到‘稳定’的呼吁与警示——这实际上是‘官本位’思想的产物，它不但助推不公，而且形成了对公务员退出机制的思维定势：公务员退出只限于非正常或迫不得已。在这种情况下，公务员队伍的软、懒、散等现象也就难以避免。” 胡星斗说。

    古人云，“流水不腐，户枢不蠹。”对于公务员管理也同样如此。如果总是不能解决公务员与其他行业之间的有效流动问题，让公务员一个饭碗定终身，久而久之，公务员队伍势必会产生一些与社会发展脱节的现象。国家行政学院教授汪玉凯告诉《北京科技报》，政府的行为不规范，公共权力得不到有效制约，是公共治理的核心问题，也是反腐败的切入点，所以干部人事制度的改革至关重要。反腐败永远都不是单独针对个人的，而是要从体制上进行设计，首先触及的就应该是人事制度，使公共权力得到有效制约。

    并且，如果其他行业的群体大都在一种不稳定的强烈危机感和压力感下工作生活，而公务员却养尊处优，四平八稳，势必会让其他群体产生一种不平衡感。这也不利于各阶层在发展中整体协调持续健康地推进。现在明确提出要建立公务员的正常退出机制，其实就是在协调公务员的进口和出口的问题，也是廉政的需要。

    事实上，2005年颁布的《公务员法》中，对公务员正常退出机制已有所涉及。但只是原则性的规定，没有很明确的规定。而这些不明确的规定也正是制定《公务员法》过程中的争议所在。

    辞职和提前退休易产生争议

    《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院教授宋世明指出，公务员正常退出的方式主要包括三种情况：一是辞退，二是辞职，三是提前退休。其中的辞退问题已经在《公务员法》中有了明确规定，属于已经建立起来的部分。“辞职”和“提前退休”，是公务员退出机制建设中最容易产生争议的两种情形。

    “辞职”中就包括了普通公务员的自愿辞职和高级公务员的引咎辞职。“引咎辞职”进入党政干部的相关条文有段时间了，但引咎辞职的事情非常稀少，其中重要原因之一就是迄今没有制定一个清晰的退出机制。由于这些内容在《公务员法》中没有明确，导致近几年来，公务员的退出都采取高额补偿的方式。

    浙江苍南县的公务员编制在机构改革后，人数由原来的800多人削减到600多人，但还是严重超编。不少年纪大的人占着编制不来上班，实际干事情的年轻人又没有编制。面对这样的情况，当地只好在不进人员的情况下，以退休为主逐年消化。

    辽宁对于想“下海”创业的机关干部系上“安全带”，即辞职领办或创办企业的机关干部，在离开机关5年内如果本人申请，可在单位同意且有编制的情况下，继续回原单位工作。山西省出台规定：机关公务员和财政全额拨款事业单位职工，可以离职带薪到民营企业就业。规定中明确说明，机关和全额事业单位的在职人员经批准自愿离职到非公有制企业工作，三年内原单位发给基本工资。三年期满后，如果要求回原单位工作，将由原单位安排工作。高等院校、科研院所的科技人员和管理人员离职创办科技企业或从事科技成果转化工作的，保留人事关系5年。

    2005年江苏海门市公务员退出机制也规定，凡达到一定工作年限和年龄较大的公务员，符合退休条件并愿意提前退休的，将根据其提前退休时间增加1至3档的工资；对已满5年最低服务年限，自愿辞职领办、创办、租赁企业、从事个体经营、到非公企业、非财政拨款事业单位的公务员，将一次性给予5至8年基本工资的辞职补偿金。

    这种想要健全公务员退出机制的高额补偿办法实际上事与愿违。退休辞职方面再给予优厚“刺激”条件，更加刺激公众报考公务员的热情。

    并且，自愿辞职就给予工资补偿，因工作严重失误、失职，造成重大损失或恶劣影响，或对重大事故负有重要责任而被责令其引咎辞职的公务员却并没有受到相应的惩罚，仅仅丢了一个职位不足以对公务员形成警示作用。

    对比国外，2007年4月，为了提高和改进公务员的公共服务意识和工作效率，韩国首尔市政府实施了“3%公务员淘汰制”，选出欠缺工作能力或工作态度不好的102名公务员，组成“现场纠正推进团”进行淘汰。

    但这种退出机制在中国实行还有一定的阻力。胡星斗认为，因为它会触及很多人的利益。所以要想让公务员“正常退出”可能就会出现一些冲突，因为对于一些到了一定年限没有升上去的公务员来说，想让他“正常退出”是要谈判的，除非你给他很好的待遇。中国社会恰恰是一个人情社会，要想让公务员正常的退出，斩断官场内复杂的裙带关系网恐怕也是一个很难办的现实问题。

    那么究竟公务员退出机制应该怎样建立呢？

    江苏宿迁市的做法就比较有效。一是运用竞争淘汰机制，解决“惰性”公务员出口问题。规定凡年度综合目标、作风建设、重点工作考评连续两年处于后三名或者工作出现严重失误的单位主要领导，必须引咎辞职或由组织责令辞职。

    规定实施当年就有21名领导干部引咎辞职，有9人被调离公务员队伍。二是运用监督约束机制，解决“两栖”公务员出口问题。按照公务员不得经商办企业的规定，对愿意继续在企业任职或领办、自办企业的公务员由组织劝导辞去公务员职务，已辞退公务员13名。三是运用纪律惩戒机制,解决“问题”公务员出口问题。对触犯刑律，被判处实刑的公务员及时开除。目前，被开除的公务员达132名。

    宋世明认为，削减冗员关键在于，一方面要健全退出机制，另一方面也要完善进入机制，如果缺乏有效措施扎紧公务员“入口”，“出口”再大又有什么用呢？历次的机构改革都免不了“精简”、“膨胀”、“再精简”、“再膨胀”的循环，很大程度上就是因为没有把好“入口”关。在减员增效无法落到实处的情况下，给辞职公务员以补偿不过是浪费纳税人的钱。

    中国的公务员制度，一种是职位常任制，一种是职位聘任制。职位聘任制，仅仅起辅助作用。对于西方国家抛弃职位常任制，系统地采取职位聘任制的做法，宋世明认为，在中国，这个时代还没有到来。

    实际上，我国部分地方已经开始公务员聘任制的试验。今年3月，《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》公布，规定行政机关聘任制公务员聘任合同期限为1-5年，由用人机关根据工作任务和工作目标确定。该办法规定，聘任制公务员职位分为专业类职位和辅助类职位。

    今年1月，上海浦东新区被国家人事部批准试点探索建立聘任制公务员制度。之后，浦东新区首次公布6个聘任职位，向社会进行公开招聘。据了解，此次招聘公开面向海内外各类人才，有159人参加报名，6个职位中5个有满意人选。目前，浦东新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约，聘期为1至3年。

    宋世明看来，建章立制是好事，但现行的法律还是主要依据。既然《公务员法》已经对公务员退出机制做了规定，那就静下心来，踏踏实实的提高现行法律的执行力。对法律中不完善的地方可以完善，对尚未实施的，赶紧实施就行了。

    除此之外，胡星斗认为还应该重视两方面的监督，一方面是外部监督，加强新闻监督、公民监督，我们不能只强调政府机关内部的监督，还要依靠外部监督，放宽新闻对官员日常言行的报道，允许利用新闻对于公务员、官员的日常跟踪报道，鼓励各种方式的举报，同时要注意保护举报人的人身安全，这方面应该更加细化和有建设性。另一方面是加强内部监督，从内部做到财产申报的公开透明，如果能从内部、外部做到这四方面工作，公务员退出机制就能很好的实施。